Pada Tahun 1955 berdasarkan Keputusan Presiden (Kepres) Nomor 55 Tahun 1955, Presiden Republik Indonesia membentuk Kementerian Agraria yang sederajat dengan kementerian lain dan dipimpin oleh Menteri Agraria. Lapangan pekerjaan Kementerian Agraria dimaksud adalah :
– Mempersiapkan pembentukkan perundang-undangan agraria nasional;
– Melaksanakan dan mengawasi perundang-undangan agraria pada umumnya serta memberi pimpinan dan petunjuk tentang pelaksanaan itu pada khususnya.;
– Menjalankan usaha untuk menyempurnakan kedudukan dan kepastian hak tanah bagi rakyat.
Kegiatan pendaftaran tanah di Indonesia sejak penjajahan Belanda telah ada, khususnya untuk mengelola hak-hak barat dan pada zaman awal kemerdekaan pendaftaran tanah di Indonesia berada di Departemen Kehakiman yang bertujuan untuk menyempurnakan kedudukan dan kepastian hak atas tanah yang meliputi :
1. Pengukuran, perpetaan dan pembukuan semua tanah dalam wilayah Republik Indonesia;
2. Pembukuan hak atas tanah serta pencatatan pemindahan hak atas tanah tersebut.
Melihat bentuk kegiatan pendaftaran tanah seperti diuraikan di atas dapat dikatakan bahwa sistem pendaftran tanah pada saat itu adalah sistem pendaftaran akte (regristration of deeds) dimana Jawatan Pendaftaran Tanah pada saat itu hanya bertugas dan berkewenangan membukukan hak-hak tanah dan mencatat akte peralihan/pemindahan hak, tidak menerbitkan surat tanda bukti hak yang berupa sertipikat tanah. Alat bukti kepemilikan tanah pada saat itu berupa akte (akte eigendom dan lain lain).
Dengan lahirnya UUPA pada tanggal 24 september 1960 maka sistem pendaftaran tanah berubah menjadi sistem pendaftaran hak (registration of title) dimana hal tersebut ditetapkan dalam Pasal 19 UUPA yang antara lain berbunyi:
1). Untuk menjamin kepastian hukum oleh pemerintah diadakan pendaftaran tanah di seluruh wilayah Republik Indonesia menurut ketentuan-ketentuan yang diatur dengan Peraturan Pemerintah;
2). Pendaftaran tanah meliputi:
a. Pengukuran, pemetaan dan pembukuan tanah;
b. Pendaftaran hak-hak atas tanah dan peralihan hak-hak tersebut;
c. Pemberian surat-surat tanda bukti hak yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat.
Perbedaan kewenangan dalam sistem pendaftaran tanah seperti diuraikan di atas jelas tertuang dalam ketentuan angka 2 b dan c dimana tugas pendaftaran tanah meliputi pendaftaran hak termasuk peralihan dan pembebanannya serta pemberian surat-surat tanda bukti termasuk sertipikat tanah sebagai alat pembuktian yang kuat.
Dalam ketentuan angka 2 huruf c di atas disebutkan surat tanda bukti yang diterbitkan sebagai alat bukti yang kuat bukan terkuat atau mutlak, hal ini berarti pendaftaran tanah di Indonesia menganut stelsel negatif dimana apabila sertipikat tanah telah diterbitkan atas nama seseorang dan ada pihak lain yang dapat membuktikan sebagai pemilik yang lebih berhak melalui putusan lembaga peradilan maka sertipikat tanah tersebut dapat dibatalkan yang kemudian diberikan kepada pihak yang lebih berhak.
Pasal 19 UUPA ditujukan kepada Pemerintah agar di seluruh wilayah Indonesia diadakan Pendaftaran Tanah yang bersifat rechts kadaster, artinya pendaftaran tanah yang bertujuan menjamin kepastian hukum. Di dalam penjelasan UUPA disebutkan pula bahwa pendaftaran tanah didahulukan penyelenggaraannya di kota-kota untuk lambat laun meningkat pada kadaster yang meliputi seluruh wilayah Negara (Indonesia) tentunya yang dimaksud dalam Undang-Undang ini termasuk daerah hutan maupun laut (marine kadaster.)
Sesuai ketentuan Pasal 19 UUPA untuk kepastian hak dan menjamin kepastian hukum hak atas tanah pelayanan pendaftaran tanah di lapangan tidak dapat dipisahkan dengan kegiatan pengukuran dan pembukuan tanah, pendaftaran hak-hak dan peralihan hak-hak tersebut serta pemberian surat-surat tanda bukti hak, yang merupakan paket kegiatan yang ditentukan oleh Undang-Undang, yaitu Pasal 19 UUPA.
Kegiatan perpetaan dan pembukuan tanah yang merupakan kegiatan lanjutan dari pengukuran bidang tanah sangat diperlukan dalam rangka terciptanya kepastian hak dan tertib administrasi pertanahan. Bidang-bidang tanah yang telah diukur mengenai letak dan batas-batasnya dipetakan/dimasukkan ke dalam peta pendaftaran/kegiatan perpetaan dan bidang-bidang tanah tersebut dibukukan dalam suatu daftar yang disebut daftar tanah. Bidang-bidang tanah di dalam daftar tanah disusun berdasarkan nomor urut yaitu nomor identitas bidang atau NIB yang merupakan nomor identitas tunggal dari suatu bidang tanah (single identity number). Dalam daftar tanah dicantumkan pula mengenai siapa yang menguasai atau pemilik tanahnya serta asal/status tanah tersebut seperti tanah adat, tanah negara atau tanah yang telah memiliki sesuatu hak atas tanah termasuk data mengenai P4T (Penguasaan Pemilikan Pengunaan dan Pemanfaatan Tanah).
Dengan berdasarkan ketentuan Pasal 19 UUPA maka sistem pendaftaran tanah di Indonesia berubah dari sitem pendaftaran akte menjadi sistem pendaftaran hak, untuk itu diterbitkanlah peraturan pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 tentang Pendaftaran Tanah yang kemudian diperbaharui dengan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah. Sistem pendaftaran tanah setelah UUPA mewajibkan Departemen Agraria waktu itu untuk menerbitkan buku tanah. Buku tanah adalah tempat dilakukannya pendaftaran hak atas tanah, peralihan hak dan pembebanan hak maupun lahirnya hak atau hapusnya hak atas tanah, yang sebelumnya kegiatan pendaftaran tanah tidak pernah melakukan hal tersebut.
Sebagai tuntutan sistem pendaftaran hak sesuai UUPA, dimana buku tanah tempat mendaftarkan hak yang dialihkan atau dibebankan berdasarkan akte PPAT, maka akte yang dibuat para PPAT haruslah dipastikan kebenaran formalnya sehingga Departemen Agraria/BPN perlu untuk menerbitkan blangko akte yang dapat dikontrol kebenarannya dengan kode dan nomor tertentu untuk menjamin kebenaran formal akte tersebut23.
Jadi dalam sistem pendaftaran tanah setelah UUPA ada pemastian lembaga yang berwenang melakukannya. PPAT adalah satu-satunya pejabat yang berwenang untuk membuat akta-akta peralihan hak atas tanah, pemberian hak baru atas tanah dan pengikatan tanah sebagai jaminan utang (recording of deeds of conveyance), sedangkan Badan Pertanahan Nasional merupakan pejabat satu-satunya yang secara khusus melakukan pendaftaran tanah dan menerbitkan surat bukti haknya (recording of title and continuous recording)24
Dalam kaitannya dengan konsep hak milik bagi bangsa Indonesia, fungsi pendaftaran tanah mempunyai peranan yang amat strategis, khususnya mengenai hak-hak atas tanah karena kepastian hukum mengenai hak-hak atas tanah hanya akan dapat dicapai apabila dilaksanakan pendaftaran atas tanah, prinsip ini merupakan hasil penafsiran terbalik dari pernyataan Pasal 19 ayat (1) UUPA, yaitu bahwa tanpa dilaksanakan pendaftaran tanah, maka kepastian hukum hak atas tanah tidak akan pernah tercapai. Kepastian hukum yang ingin dicapai melalui pendaftaran tanah, meliputi : kepastian hukum mengenai subyek hukum pemegang hak atas tanah, kepastian hukum mengenai obyek hukum yaitu mengenai tanahnya itu sendiri dan kepastian hukum mengenai hak yang melekat atas tanah tersebut yang menjadi alas hubungan hukum antara subyek hukum dan obyek hukum25 .
Dalam Pasal 1 ayat (1) Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah diberikan rumusan mengenai pengertian pendaftaran tanah, yakni pendaftaran tanah adalah : “rangkaian kegiatan yang dilakukan oleh Pemerintah secara terus menerus, berkesinambungan dan teratur, meliputi pengumpulan, pengolahan, pembukuan, dan penyajian serta pemeliharaan data fisik dan data yuridis, dalam bentuk peta dan daftar, mengenai bidang-bidang tanah dan satuan-satuan rumah susun, termasuk pemberian surat tanda bukti haknya bagi bidang-bidang tanah yang sudah ada haknya dan hak milik atas satuan rumah susun serta hak-hak tertentu yang membebaninya” Berdasarkan pengertian di atas dapat diketahui bahwa unsur-unsur pendaftaran tanah adalah :
a. suatu rangkaian kegiatan, menunjuk kepada adanya berbagai kegiatan dalam penyelenggaraan pendaftaran tanah, yang berkaitan satu dengan yang lain, berurutan menjadi satu kesatuan rangkaian yang bermuara pada tersedianya data yang diperlukan dalam rangka memberikan jaminan kepastian hukum dalam bidang pertanahan bagi rakyat.
b. kata-kata terus menerus, menunjuk kepada pelaksanaan kegiatan, yang sekali dimulai tidak akan ada akhirnya. Data yang sudah terkumpul dan sudah tersedia harus selalu dipelihara, dalam arti disesuaikan dengan perubahan-perubahan yang terjadi kemudian, hingga tetap sesuai dengan keadaan yang terakhir.
c. kata teratur menunjukkan bahwa semua kegiatan harus berlandaskan peraturan perundang-undangan yang sesuai, karena hasilnya merupakan data bukti menurut hukum, biarpun daya kekuatan pembuktiannya tidak selalu sama dalam hukum negara-negara yang menyelenggarakan pendaftaran tanah.
Data yang dihimpun pada dasarnya meliputi 2 bidang, yaitu :
1).data fisik mengenai tanahnya : lokasinya, batas- batasnya, luasnyan bangunan dan tanaman yang ada di atasnya;
2).data yuridis mengenai haknya : haknya apa, siapa pemegang haknya dan ada atau tidak ada hak pihak lain.
d. yang dimaksudkan dengan wilayah adalah wilayah kesatuan administrasi pendaftaran, yang bisa meliputi seluruh negara, bisa juga desa atau kelurahan seperti yang ditetapkan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah.
e. kata-kata tanah-tanah tertentu menunjuk kepada objek pendaftaran tanah.
f. urutan kegiatan pendaftaran tanah adalah, pengumpulan datanya, pengolahan atau processing-nya, penyimpananya dan kemudian penyajiannya26.
Pendaftaran Tanah dilaksanakan dengan berdasarkan asas, sederhana, aman, terjangkau, mutakhir dan terbuka, sesuai dengan bunyi Pasal 2 Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah, yaitu :
“Pendaftaran tanah dilaksanakan berdasarkan azas sederhana, aman, terjangkau, mutakhir dan terbuka”
Maksud “sederhana” dalam pendaftaran tanah adalah agar ketentuan-ketentuan pokoknya maupun prosedurnya dengan mudah dapat dipahami oleh pihak-pihak yang berkepentingan, terutama para pemegang hak atas tanah. Sedang asas “aman” adalah untuk menunjukkan bahwa pendaftaran tanah perlu diselenggarakan secara teliti dan cermat sehingga hasilnya dapat memberi jaminan kepastian hukum, sesuai dengan tujuan pendaftaran tanah itu sendiri. Asas “terjangkau” adalah keterjangkauan bagi pihak-pihak yang memerlukan, khususnya dengan memperhatikan kebutuhan dan kemampuan golongan ekonomi lemah. Jadi pelayanan yang diberikan dalam rangka penyelenggarakan pendaftaran tanah harus bisa terjangkau oleh para pihak yang memerlukan. Asas “mutakhir” adalah bahwa data pendaftaran tanah secara terus menerus dan berkesinambungan diperbaharui sehingga data yang tersimpan di Kantor Pertanahan selalu sesuai dengan keadaan nyata di lapangan. Asas “terbuka” artinya masyarakat dapat memperoleh keterangan mengenai data yang benar setiap saat27.
Tujuan dari pendaftaran tanah sebagaimana dimaksud oleh Pasal 3 Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah adalah :
a. untuk memberikan kepastian hukum dan perlindungan kepada pemegang hak atas suatu bidang tanah, satuan rumah susun dan hak-hak lain yang terdaftar agar dengan mudah dapat membuktikan dirinya sebagai pemegang hak yang bersangkutan;
b. untuk menyediakan informasi kepada pihak-pihak yang berkepentingan termasuk Pemerintah agar dengan mudah dapat memperoleh data yang diperlukan dalam mengadakan perbuatan hukum mengenai bidang-bidang tanah dan satuan-satuan rumah susun yang sudah terdaftar;
c. untuk terselenggaranya tertib administrasi pertanahan.
Pendaftaran tanah bertujuan untuk menjamin kepastian hukum dan kepastian hak-hak atas tanah. Dengan adanya pendaftaran tanah tersebut terdapatlah jaminan tertib hukum dan kepastian hak atas tanah. Sesuai dengan tujuan pendaftaran tanah , maka Undang-Undang pokok Agraria menghendaki agar untuk pendaftaran itu diwajibkan kepada para pemegang hak28.
Pendaftaran tanah mempermasalahkan : apa yang didaftar, bentuk penyimpanan dan penyajian data yuridisnya serta bentuk tanda bukti haknya. Ada dua macam sistem pendaftaran tanah, yaitu sistem pendaftaran akta (registration of deeds) dan sistem pendaftaran hak (registration of titles, title dalam arti hak). Baik dalam sistem pendaftaran akta maupun dalam sistem pendaftaran hak, tiap pemberian atau menciptakan hak baru serta pemindahan dan pembebanannya dengan hak lain kemudian, harus dibuktikan dengan suatu akta. Dalam akta tersebut dengan sendirinya dimuat data yuridis tanah yang bersangkutan : perbuatan hukumnya, haknya, penerima haknya dan hak apa yang dibebankan. Baik dalam sistem pendaftaran akta maupun sistem pendaftaran hak, akta merupakan sumber data yuridis29.
Terdapat dua macam sistem publikasi dalam pendaftaran tanah, yaitu :
a. Sistem Publikasi Positif dan
b. Sistem Publikasi Negatif.
Sistem publikasi positif selalu menggunakan sistem pendaftaran hak, maka mesti ada register atau buku tanah sebagai bentuk penyimpanan dan penyajian data yuridis dan sertipikat hak sebagai tanda bukti hak. Pendaftaran atau pencatatan nama seseorang dalam register sebagai pemegang haklah yang membikin orang menjadi pemegang hak atas tanah yang bersangkutan, bukan perbuatan hukum pemindahan hak yang dilakukan (Title by Registration, The Register is Everything). Orang yang namanya terdaftar sebagai pemegang hak dalam suatu register, memperolah apa yang disebut dengan indefeasible title (hak yang tidak dapat diganggu gugat).
Dalam sistem ini, dengan beberapa pengeculian, data yang dimuat dalam register, mempunyai daya pembuktian yang mutlak. Dalam sistem publikasi negatif, bukan pendaftaran, tapi sahnya perbuatan hukum yang dilakukan yang menentukan berpindahnya hak kepada pembeli. Pendaftaran tidak membikin orang yang memperoleh tanah dari yang tidak berhak, menjadi pemegang haknya yang baru. Dalam sistem ini berlaku asas nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet artinya orang tidak dapat menyerahkan atau memindahkan hak melebihi apa yang dia sendiri punyai30.
Sistem pendaftaran tanah di Indonesia dapat disebut Quasi Positif (Positif yang Semu)31. Dengan ciri-ciri sebagai berikut :
a. nama yang tercantum dalam buku tanah adalah pemilik tanah yang benar dan dilindungi oleh hukum. Sertipikat adalah tanda bukti hak yang kuat, bukan mutlak.
b. setiap peristiwa balik nama melalui prosedur dan penelitian yang sekasama dan memenuhi syarat-syarat keterbukaan (openbaar beginsel).
c. setiap persil diukur dan digambar dengan peta pendaftaran tanah dengan skala 1:1000, ukuran mana memungkinkan untuk dapat dilihat kembali batas persil, apabila dikemudian hari terdapat sengketa batas.
d. pemilik tanah yang tercantum dalam buku tanah dan sertipikat dapat dicabut melalui proses Keputusan Pengadilan Negeri atau dibatalkan oleh Kepala Badan Pertanahan Nasional, apabila terdapat cacat hukum.
e. pemerintah tidak menyediakan dana untuk pembataran ganti rugi pada masyarakat, karena kesalahan administrasi pendaftaran tanah, melainkan masyarakat sendiri yang merasa dirugikan, melalui proses peradilan/Pengadilan Negeri. untuk memperoleh haknya.
Penyelenggaraan pendaftaran tanah seperti yang diatur dalam Pasal 19 UUPA dilakukan oleh pemerintah dalam hal ini oleh Badan Pertanahan Nasional. Menurut Pasal 6 Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah, pelaksana dari kegiatan pendaftaran tanah adalah Kepala Kantor Pertanahan. Dalam pelaksanaan tugasnya Kepala Kantor Pertanahan dibantu oleh Pejabat Pembuat Akta Tanah (PPAT) dan Pejabat lain yang ditugaskan untuk melaksanakan kegiatan-kegiatan tertentu sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
